城投集团 “十五五” 人力规划八大核心词与实践案例
步入 “十五五”，城投行业进入化债攻坚深化期、平台整合重塑期、市场化转型关键期的三期叠加阶段，企业功能定位从传统政府融资平台加速向城市综合运营商、产业投资运营商、存量资产盘活主体迭代升级。如果说 “十四五” 是城投集团人力资源管理的规范建设期，核心是搭框架、建制度、补基础，解决 “有没有、规不规范” 的问题；那么 “十五五” 则是人力管理的价值跃升期与战略赋能期，核心是打破人力部门作为后台成本中心的传统定位，推动人力资源从事务管理向价值经营转变、从业务支撑向战略引领升级、从存量包袱向核心资本转化、从经验驱动向数智驱动进阶。
锚定转型方向、破解现实矛盾，八大关键词构成了城投集团 “十五五” 人力规划的核心框架，既贴合国企改革深化提升行动的监管要求，也匹配城投整合重组、转型发展的实际需求，是企业夯实人才根基、激活组织动能、支撑战略落地的核心抓手。
一、战略适配：锚定转型主线，构建人才与战略同向联动体系
核心是构建 “战略-业务-能力-人才”一体化纵深适配体系，彻底破解人力规划与业务发展两张皮、人才供给滞后战略布局、资源错配低效的行业痛点，让人才布局始终紧跟战略方向，成为转型落地的第一引擎。
“十五五” 人力资源规划，一方面需紧扣国家与地方 “十五五” 核心导向，锚定新质生产力培育、城市更新提质、国资国企改革深化、防范化解地方债务风险四大主线；另一方面紧密贴合企业自身 “十五五” 业务蓝图，聚焦传统基建提效、城市运营升级、产业投资布局、存量资产盘活、数字化绿色化转型五大业务方向，建立战略到人才需求的映射模型，提前 1—2 年预判人才缺口、明确能力标准、统筹供给节奏。
· 若布局产业投资赛道：优先储备产业研究、基金运作、投后管理、产业招商复合型人才，适配战新产业培育、园区运营招商需求；
· 若发力资产盘活与资本运作：重点引进基础设施 REITs 发行、资产证券化、存量资产运营专业人才，支撑轻资产转型与资产增值变现；
· 若拓展城市运营业务：针对性储备城市服务运维、智慧城市管理、公共服务运营实战型人才，匹配城市综合服务商功能定位。
典型案例
天津城投集团锚定产业投资转型方向，组建市场化产业投资事业部，重点从头部投资机构、产业龙头引进实战型专业人才，新聘团队中市场化背景人员占比超 50%。通过人才队伍定向补位，快速补齐产业研究、基金运作、投后管理等核心能力短板，实现人才布局与战略转型同步落地，为集团新赛道布局提供了直接人才支撑。
杭州城投集团面向全球启动市场化高管选聘，从国际投行、头部科技公司、产业运营龙头引入多位高层管理人员，同时柔性引进数十名高层次专业人才。这批市场化人才快速带入先进经营理念与产业资源，有效打破传统体制思维惯性，为企业数字化升级、产业化转型注入全新动能，推动人才战略与企业发展战略深度同频。
二、结构焕新：破解错配困局，推动队伍结构系统性优化升级
核心是紧扣城投整合重组与业务转型要求，打破传统业务人员冗余、新型业务人才紧缺、年龄学历能力结构失衡的深层矛盾，摒弃规模至上、人海战术的粗放发展路径，推动岗位、能力、年龄、学历、专业、经验六大维度系统性结构重塑，实现从规模红利依赖到质量红利驱动的质变。
· 岗位结构优化：以战略价值为标尺，结合平台整合精简低附加值、重复性、事务性冗余岗位编制，精准扩大产业投资、资本运作、城市运营、数字化、产业招商等新兴赛道人才占比，构建精简高效、价值密集的岗位体系；
· 能力结构升级：推动单一工程技能、单一行政事务的专才向 “工程 + 运营”“管理 + 投资”“业务 + 数字化” 复合型人才升级，培养既懂基建流程、又通商业运营，既熟政务协调、又精市场开拓的跨界骨干，适配多元业务协同需求；
· 队伍结构调优：持续推进干部年轻化、学历高知化、专业聚焦化，逐年提升新兴赛道、数字化、财经类专业人员占比，构建 “老中青梯队合理、现有能力集中、新业务专业匹配” 的人才队伍结构。
典型案例
南宁城投集团以科学化定岗定编为抓手，结合平台整合与业务转型实施差异化编制管理：对稳定期城市更新板块推进同类岗位合并整合，累计合并岗位 80 个；对成熟期建设业务板块实行精准控编；对新兴产业、资产运营板块适度扩编。通过冗余岗位压减、新兴岗位扩编双向调整，推动岗位设置从 “按需配置” 向 “精准高效” 转变，有效优化了人员配置结构。
苏州城投集团从人才入口端严格把控标准，校园招聘岗位 100% 要求硕士研究生及以上学历，招录人员全部来自双一流高校及海外 QS 前 100 院校；市场化引进的社会人才中，硕士及以上学历占比达 86%，且重点向产业投资、资本运作、数字化等紧缺专业倾斜。通过高学历、专业化人才引进策略，从源头优化人才队伍学历与专业结构，为后续业务转型储备高质量后备力量。
三、干部淬炼：构建全链条管理机制，打造转型攻坚干部铁军
核心是落实国企改革深化提升行动要求，对标行业领先干部管理理念，构建 “选、砺、考、退” 全链条闭环干部管理体系，打破干部终身制惯性与论资排辈陋习，以实战淬炼队伍、以刚性激发活力，打造能担转型重任、能打攻坚硬仗的高素质干部队伍，以 “关键少数” 带动组织效能整体跃升。
· 实战化选任：坚持 “猛将拔于卒伍” 的选人导向，优先从化债攻坚一线、重点项目现场、市场化业务前沿选拔干部，把实战实绩作为提拔核心依据。建立提名建议、考察评议、监督否决三权分立的选任机制，兼顾价值观底线与绩效硬门槛，杜绝论资排辈与人情干扰，保障干部选拔公平公正。
· 多维度砺炼：推行跨部门、跨板块、跨业务领域的 “之” 字型轮岗历练机制，依托重大项目、攻坚任务搭建干部训战平台，落实 “70% 实战历练 + 20% 导师带教 + 10% 系统培训” 的培养逻辑，推动干部在多场景、多岗位积累复合能力，适配集团多元化业务转型需求。
· 刚性化进退：全面推行经理层任期制和契约化管理，以责任结果为核心导向建立分层分类考核体系，考核结果与任免、薪酬、奖惩刚性挂钩，严格落实末等调整与不胜任退出、易岗易薪，形成能上能下、能进能出的良性循环。
典型案例
武汉城投集团全面深化干部人事制度改革，对标市场化干部管理逻辑，在全集团推行经理层成员任期制和契约化管理，实现各级子公司经营班子 100% 覆盖。集团坚持 “从一线选干部、凭实绩用干部” 的导向，优先提拔项目建设、民生保供、市场化业务等攻坚场景中的骨干人才，建立分层分类刚性考核体系，考核结果与干部薪酬、任免直接挂钩，对不胜任现职的干部及时予以调整，树立了凭业绩说话、靠能力上位的鲜明导向。
成都城投集团推行管理人员竞争上岗与末等调整机制，集团总部及下属子公司中层管理岗位全面实行竞争上岗，打破身份壁垒与资历限制，落实三权分立选任流程。同时建立干部跨板块 “之” 字型轮岗历练机制，推动干部在基建、运营、产投等多业务场景成长，年度考核排名靠后的管理人员实行降职、转岗或退出管理序列，新提拔干部中竞聘上岗占比超 70%，干部队伍活力与执行力显著提升。
四、精准布阵：聚焦关键岗位，实现核心人才效能最大化
核心是聚焦企业战略核心、业务命脉、价值高地，摒弃全员均衡用力、平均配置资源的传统模式，围绕关键岗位、核心人才、战略业务做精准资源倾斜、精准人岗匹配、精准动态管理，实现关键岗位用核心人、核心人才创最大值、人岗匹配效能最优，筑牢公司转型发展的核心人才防线。
· 划定关键岗位清单：以战略重要性、业务不可替代性、价值贡献度、风险关联性四大标准，精准划定三类关键岗位：一是核心经营岗（重大项目总经理、资产运营操盘手、产业投资负责人等）；二是战略新兴岗（数字化转型负责人、REITs 资本运作专家、产业招商负责人等）；三是高风险高价值岗（债务风险管控专家、投融资负责人、重大资产盘活项目负责人等），建立动态更新的关键岗位清单，明确任职标准、能力模型、薪酬带宽。
· 优化配置模式：关键岗位采用内部培养优先、外部引进补充的双轨制配置模式，内部从骨干人才储备池中选拔，优先选用熟悉企业文化、资源体系的内部人才，降低适配成本；外部通过市场化高薪选聘、行业猎头定向挖猎、高端人才柔性引进等方式，补充内部稀缺、难以快速培养的高端人才，快速补齐能力短板。
· 强化动态调整：建立关键岗位人才 “能上能下、能进能出” 的刚性动态管理机制，以季度绩效考核、年度能力评估、战略适配度评审为核心依据，对不胜任、绩效不达标、能力滞后的人员及时调整、降职或转岗；对业绩突出、能力拔尖、战略贡献大的人员破格提拔，确保关键岗位始终由最适配的核心人才把控。
典型案例
四川路桥联合蜀道集团培训发展中心启动关键岗位学习地图构建项目，系统梳理重大项目管理、技术研发、运营管理等核心岗位的工作任务清单、胜任标准与成长路径，明确每个岗位的知识要求、技能要求与综合素质要求。其核心逻辑对城投企业具备强借鉴意义：只有清晰界定关键岗位的能力画像，才能从源头实现人才的精准选拔、系统培养与科学配置，提升人岗匹配精准度。
赣州城投集团构建人力资源 “三维动态” 人岗适配体系，围绕 “需求极速响应、岗位精准适配、资源全域共享” 三大维度，建立贯通需求端、审批端、输送端的 “三端一体” 绿色通道，推行人才库与需求库 “两库联动” 画像机制，搭建战略储备池、专业技能池、专家共享池 “三池协同” 平台。2024 年以来，集团新聘任管理人员中竞聘上岗比例达 79%，本科及以上学历人员占比达 88%，有效破解了业务波动与项目阶段性差异带来的结构性人岗错配难题。
五、梯队筑基：筑牢人才续航，构建全周期人才成长体系
核心是立足企业长期可持续发展，摒弃重当下用人、轻长远培养的短视思维，构建 “老中青” 年龄梯队合理、储备－成长－成才－领军能力梯队无缝衔接、技术－管理－运营－投资岗位梯队多元覆盖的全周期人才梯队体系，彻底规避核心人才老龄化、青年人才断档、骨干人才流失、后继无人的行业共性风险，为企业 “十五五” 乃至更长周期发展提供源源不断的人才续航力。
· 搭建分层储备池：按照领军人才、骨干人才、青年人才三级分层，建立分类别、分专业、分业务线的人才储备库，明确各层级核心标准：领军人才聚焦战略引领、资源整合、行业影响力；骨干人才聚焦业务攻坚、团队管理、业绩支撑；青年人才聚焦潜力突出、学习能力强、适配新业务，实现人才分层管理、精准储备。
· 设计定制化培养路径：针对不同层级人才量身定制差异化、实战化培养方案：青年人才推行师带徒帮扶、跨部门跨板块轮岗、一线项目攻坚历练模式，快速夯实基础；骨干人才提供跨界任职、外部高端研修、标杆项目实战机会，提升复合能力；领军人才赋予技术攻关自主权、团队组建权、资源调配权，支持牵头重大项目，加速成长为行业顶尖人才。
· 建立梯队保障机制：将人才培养成效、梯队建设质量纳入各级管理者核心考核指标，明确管理者培养下属、搭建梯队的刚性责任；建立梯队人才专属晋升通道、破格提拔机制、专项培养经费，保障储备人才成长路径畅通；定期开展梯队盘点、动态更新储备库，确保梯队活力与质量。
典型案例
上海城投自 2019 年起连续五年开展管培生培养计划，每年专项招聘国内外知名高校优秀硕士、博士毕业生，通过系统化轮岗、导师带教、专项培训、项目历练等培养模式，快速提升青年人才综合能力与业务适配度。同时集团推进 “干部年轻化” 工程，围绕“80 后”中层副职、“85 后” 直属部门正职、“90 后” 基层班子成员分层建立 200 余人的后备人才库，显著提升了 35 岁以下青年员工在核心岗位的占比，形成接续有力的人才梯队。
青岛城投集团创新推行 “城英”“城智” 双营并行培养模式，围绕集团战略转型重点任务设计课程体系，覆盖战略认知、实战赋能、协同创新等核心模块。231 名学员组成攻坚小组，围绕业财融合、AI 赋能、绿色能源开发等 12 个关键领域形成 23 份高质量课题报告，在实战课题中锤炼骨干人才能力，为集团战略落地培养了一批复合型后备力量。
六、价值导向：重构分配逻辑，薪酬激励与价值创造深度绑定
核心是颠覆城投集团为岗位付薪、为资历付薪、为工龄付薪的传统分配逻辑，打破干好干坏一个样、贡献大小无差别的平均主义困局，在工资总额刚性约束下，构建价值创造 - 价值评价 - 价值分配 - 价值提升的闭环激励体系，实现总额可控、激励精准、活力释放的平衡。
· 价值评价多元化：建立结果导向、长期价值、多维贡献的综合评价体系，将资产盘活收益、产业招商落地、项目盈利、成本节约、风险管控、人才培养等核心成果纳入评价指标，既看短期业绩贡献，也看长期战略价值，避免唯短期业绩论。
· 薪酬分配差异化：坚决打破平均主义，薪酬资源向高绩效团队、关键价值创造者倾斜，聚焦核心投资人才、资产运营操盘手、市场开拓者、战略攻坚骨干合理拉开薪酬差距；设置资产盘活专项奖、招商落地奖、超额利润分享等专项奖励，精准匹配不同价值贡献场景。
· 激励形式立体化：整合短期激励、中长期激励、非物质激励三维体系，短期以绩效奖金、专项奖励稳人心、激活力；中长期以项目跟投、超额利润分享、虚拟股权绑定核心人才利益，实现企业与人才共创共享、长期共赢；非物质激励以职业晋升通道、荣誉表彰、培训深造满足人才精神需求，增强归属感。
典型案例
南宁城投集团构建 “以绩定薪、奖优罚劣” 的差异化薪酬体系，明确业务岗位绩效薪酬占比不低于 50%、职能岗位不低于 40%，员工收入因业绩贡献不同形成近 30% 的合理差距。薪酬资源持续向核心岗位、关键人才和业绩突出者倾斜，彻底打破平均主义分配模式，在工资总额管控框架内有效激发了核心员工干事创业动力。
临沂城投集团推动所属权属企业全面深化绩效薪酬改革，要求各子公司绩效工资占总薪酬比例均超过 50%，将经营效益完成情况与薪酬兑现深度挂钩。子公司经营班子因效益目标完成率差异，月度效益薪酬兑现率形成显著差距，真正实现“效益增、薪酬增，效益降、薪酬降”，强化了薪酬的价值导向作用，倒逼经营层聚焦效益提升。
七、集约管控：三级联动协同，打造一体化人力管控闭环
核心是适配城投集团整合重组后总部统筹、子分公司落地、业务 / 项目单元执行的多层级组织架构，打破传统总部管得过死、子公司无权限、一线用人难的权责壁垒，构建总部专业管控、子公司统筹调配、一线单元属地执行的三级矩阵式人才管理架构，破解 “集而不团、合而不融” 的管控痛点，最大化人才资源利用效率、降低管理内耗、提升组织协同效能。
· 总部层：定位为战略管控者、标准制定者、梯队建设者、关键管控者，核心权责为制定统一的人才标准、薪酬体系、考核制度；搭建集团级人才梯队、关键岗位储备库；把控人才总量、核心编制；负责核心岗位任免、高端人才引进、跨板块重大人才调配、制度体系设计与监督，统筹全局、把控方向。
· 子公司/业务板块层：定位为资源调配者、能力赋能者、考核执行者、区域统筹者，核心权责为在总部框架内，统筹区域 / 业务线人才资源；负责区域内人才跨项目调配、内部人才流动优化、绩效督导与考核落地、人才技能赋能培训、区域用人需求汇总，盘活区域资源、强化执行落地。
· 一线业务/项目单元层：定位为人才使用者、效果反馈者、需求发起者、现场管理者，核心权责为根据业务实际需求合理使用人才、开展日常现场管理；负责一线员工日常考核、能力表现反馈、人才适配度评估、用人需求实时发起，精准反馈一线情况、保障业务高效推进。
典型案例
长春长发集团在整合重组后构建 “一级集团管资本、二级平台管资产、三级公司管市场” 的三级管控模式，总部聚焦战略统筹与资本运营，二级平台负责资产与业务管理，三级公司深耕市场经营。人力资源管理权责逐级清晰划分，实现了集团人才资源的统筹调配与高效协同，有效破解了整合后 “集而不团、合而不融” 的管控痛点，人力集约效应持续释放。
伊宁市国投集团搭建 “1+4+n” 分级运营体系，总部精简非核心职能、强化战略管控与标准制定，四大专业集团统筹各自板块的人力配置与管理落地，下属子公司负责一线执行与日常管理。该体系有效破解了整合前分散管理、标准不一、效能低下的问题，集团人力管控成本压降、协同效率提升，适配了整合后规模化运营的管理需求。
八、数智赋能：深化人事数据洞察，支撑精细化管理决策
核心是通过人力资源数字化转型，建立 “用数据说话、用数据决策、用数据管理” 的精准化人力管理体系，推动人力管理从经验驱动向数据驱动升级，为 “十五五” 人力规划落地提供数字化支撑。
· 搭建一体化数字人力底座：统一集团人事数据标准，整合干部档案、薪酬考勤、绩效考核、人才培养、岗位编制等全维度数据，打破各子公司、业务板块间的信息孤岛，将人事管理制度嵌入系统流程，实现人力资源全业务线上化、标准化、透明化运行，大幅压缩事务性工作成本。
· 数据驱动精准价值识别：基于多维度人事数据构建人才价值评估模型，综合业绩贡献、能力潜力、岗位稀缺性、战略价值等指标，精准识别核心骨干、高绩效人才与战略紧缺人才，为薪酬资源差异化分配提供客观依据，在工资总额刚性约束下最大化核心人才激励效果。
· 全维度动态效能监控：通过数字化平台实时监控全员劳动生产率、人工成本利润率、队伍年龄结构、人岗匹配度等核心指标，动态掌握全集团干部队伍的结构分布、素质状况与发展潜能，同时联动业务经营数据，实现人力成本与经营效益的联动分析，支撑集团人力战略决策精准落地。
典型案例
重庆交通开投集团搭建一体化人力资源数字化平台，遵循 “管理落在制度上、制度落在流程上、流程落在系统上” 的建设思路，建成全集团统一的干部数据库，实现干部信息的统一管理、查询、统计与综合分析。管理层可动态掌握队伍结构分布、素质状况与发展潜能，系统同步支撑人才双通道、薪酬、绩效体系落地，以数字化手段提升了人力管理的专业性与决策精准度，对城投类国企具备强参考价值。
鄂尔多斯市城投集团推进智慧城投平台建设，将人力资源模块纳入整体数字化布局，为集团 700 余名干部职工建立数字档案，薪资核算、考勤管理、人事审批等业务全部实现一网通办，在线审批覆盖率达 100%。平台同步打通业务与人力数据，实现经营与人力数据一体化监控，纸质文件流转量减少 80%，员工跨部门协作效率提升 55%，人力运营效率与管控精度显著提升。
总结
“十五五” 不是 “十四五” 的简单顺延，而是城投集团人力资源管理在底层逻辑、管理模式、价值定位上的全方位重构，是破解行业结构性、体制性、机制性矛盾的根本路径，也是支撑企业化债攻坚、转型发展的核心保障。对于城投行业而言，这场人力管理的升级，既是应对监管要求、适配转型需求的必然举措，更是抢抓发展机遇、构建长期竞争力的主动布局。
唯有将战略适配、结构焕新、干部淬炼、精准布阵、梯队筑基、价值导向、集约管控、数智赋能八大方向贯穿人力规划全流程，以战略锚定方向、以结构匹配转型、以干部引领攻坚、以岗位释放效能、以梯队保障续航、以激励激发活力、以管控提升效率、以数字赋能管理，才能真正把人才优势转化为发展胜势，助力企业在 “十五五” 转型浪潮中站稳脚跟、突围破局，为高质量可持续发展筑牢坚实的人才与组织支撑。
嘉伦国咨人力资源研究咨询中心简介
嘉伦国咨人力资源研究咨询中心是中美嘉伦国际咨询公司旗下专注国资国企组织与人才管理的专业智库，以“政策研究+管理咨询+落地赋能”三位一体模式为国咨国企提供人力资源深度咨询服务。
中心持续跟踪国企改革与人才发展前沿，承接国家人社部及多省市国资委重大课题研究与专题培训，为央国企提供组织机构重组与优化、战略人力规划、人才盘点、人才梯队建设、薪酬绩效设计、组织考核、三项制度改革、任期制契约化管理及中长期激励、人力资源数智化（AI赋能）等全链条落地解决方案。
中心核心团队长期深耕央国企一线，年均深度服务数十家央企、省市级国企、地方城投、国有资本投资运营公司、园区企业等，沉淀了丰富的改革攻坚与转型落地实战经验。我们秉持“国际工具、本土适配、实效落地”方法论，将国际一线人力管理工具、AI工具深度适配央国企特有的治理结构、文化惯性与合规要求，提供高度定制化的企业人力资源解决方案，确保方案前沿、合规、管用，真正实现方案能落地、变革有成效、组织可进化，助力国有企业将人才优势转化为高质量发展的核心竞争动能。
来源：嘉伦国咨人力资源研究咨询中心
