“十五五”城投集团人力资源管理的六大矛盾探析
“十五五”期间，随着隐性债务化解进入深水区、城市更新与新型城镇化建设并行，城投集团正经历从“投融资驱动”向“产业经营+资本运作”双轮驱动的剧烈转型。在此背景下，城投集团人力资源管理呈现出“体制惯性”与“市场活力”、“存量包袱”与“增量需求”相互交织的深层矛盾。精准识别并系统破解这六大核心矛盾，是城投集团实现“十五五”战略突围、构建现代企业治理体系的关键所在。
矛盾一：行政化身份认同与市场化经营要求并存
· 矛盾表现： 城投集团长期承担政府融资与基建职能，员工普遍保留“准公务员”心态，习惯于听指令、走流程、等靠要；但“十五五”期间城投需全面参与市场竞争，开展产业投资、资产运营、商业开发等业务，要求具备市场敏锐度、经营意识和风险承担能力。体制内“求稳怕错”的文化与市场端“主动开拓、担当作为”的要求形成强烈对冲，导致员工思想转不过弯、行为跟不上趟，市场化业务推进阻力重重。
· 深层痛点： “官本位”思维定式与“商本位”生存法则的价值冲突。
矛盾二：传统基建人员富余与新兴产业人才短缺并存
· 矛盾表现： 随着传统土地整理、市政代建业务收缩，原有工程管理、征地拆迁等岗位人员严重过剩，且技能单一、转岗困难；但在新能源、数字经济、产业园区运营、reits发行、供应链金融等新兴板块，领军人才、专业运营人才、资本运作人才极度稀缺。出现“老业务有人没事干、新业务有事没人干”的结构性错配，复合型经营管理人才更是一将难求，直接拖累转型节奏。
· 深层痛点： 人力资本存量结构与产业升级增量需求的时空错位。
矛盾三：战略层面“产投”转型要求与复合型人才弱供给并存
· 矛盾表现： “十五五”规划纲要将教育、科技、人才一体化上升为国家重大战略，国资监管对城投在战新产业布局、科技创新、市场化营收占比等方面提出刚性考核要求；但城投集团普遍面临科技研发、市场营销、商务谈判、战新业务运营、投融资与资本运作等多类关键人才系统性短缺，现有团队能力结构仍停留在传统基建与融资阶段。战略层面的“产投”转型要求与企业内部“单维度”人才储备形成巨大落差，导致战略落地缺抓手、新业务拓展缺主力。
· 深层痛点： 战略转型的系统性部署与企业人才供给碎片化、滞后性的能力断层。
矛盾四：工资总额刚性约束与核心人才激励需求并存
· 矛盾表现： 国资监管对城投集团实行严格的工资总额预算管理，薪酬增长与效益联动机制尚未完全打通；但市场化转型急需引进高端金融、产业运营、科技类人才，其薪酬水平远超传统城投体系，且需要股权激励、项目跟投、超额利润分享等灵活激励工具。总额“天花板”与市场“地板价”的差距，导致高端人才引不进、留不住，现有骨干也因激励不足缺乏干事创业动力。
· 深层痛点： 行政化管控逻辑与市场化价值分配规律的制度摩擦。
矛盾五：干部能上能下改革要求与体制内退出机制不畅并存
· 矛盾表现： 新一轮国企改革明确要求推行经理层任期制契约化、管理人员竞争上岗、末等调整与不胜任退出；但城投集团历史包袱重、人员安置敏感度高，实际操作中“下”的渠道不畅、“退”的路径不明，考核结果运用偏软，存在“只上不下、只进不出”现象。改革政策刚性要求与维稳压力、人情文化相互掣肘，导致组织活力难以真正激活。
· 深层痛点： 市场化选人用人机制与体制内稳定预期的博弈困境。
矛盾六：人效提升考核导向与管理效能持续偏低并存
· 矛盾表现： 国资委将全员劳动生产率、净资产收益率纳入“一利五率”刚性考核，倒逼城投提质增效；但多数城投仍存在机构臃肿、层级过多、职能交叉、审批链条长等问题，人均营收、人均利润远低于市场化同类企业。传统粗放式管理模式惯性强大，数字化、精细化管理手段应用不足，考核指标逐年攀升与实际效能提升缓慢的矛盾日益尖锐。
· 深层痛点： 外生型考核压力与内生型管理能力不足的效能断层。
结语
“十五五”期间，城投集团人力资源六大矛盾相互交织、互为因果，既是转型阵痛的集中体现，也是深化改革的突破口。唯有正视矛盾、靶向施策、系统破局，通过思想破冰重塑市场意识、结构优化匹配业务转型、机制革新激发内生动力、组织提效支撑高质量发展，才能将人力资源矛盾转化为发展动能，为城投集团“十五五”战略落地筑牢人才根基、夯实组织支撑。
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来源：嘉伦国咨人力资源研究咨询中心
