布局在前，资源在后：创新业务的薪酬时差
《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》将“向前瞻性战略性新兴产业集中”列为国有资本布局的核心方向之一布局。的优先级在制度层面被不断抬高，但支撑这些业务的人力资源制度工具，仍然运行着一套为存量业务设计的逻辑。当创新业务子企业拿着市场化薪酬方案走进集团人力资源部时，等待它的往往是一道已被传统业务板块锁定额度的工资总额闸门。布局的优先级与资源的可及性之间，存在一个以“年”为单位的制度时差。
这个时差的本质，不是政策缺位，而是政策供给的颗粒度与业务发展的节奏不匹配。工资总额单列作为一项制度工具，在国资委层面的政策框架中早有伏笔，在部分地方国资委的实操口径中已有落地，在个别央企上市公司的披露中已有数据。但它始终停留在“有条件的企业可以探索”的授权层面，尚未转化为“创新业务场景下如何操作”的规程层面。对于身处其中的企改办主任和人力资源部长而言，他们面对的不是“有没有政策”的问题，而是“拿着政策去找谁、按什么标准、走什么程序”的问题。
一、问题之困：三个结构性层次
第一层：工效联动的制度假设，与创新业务的成长曲线不兼容。
《中央企业工资总额管理办法》（国务院国资委，国资委令第39号，2019年）确立的工资总额决定机制，核心逻辑是“效益决定、效率调整、水平调控”，业内通常概括为工效联动。这套逻辑的隐含前提是：企业各业务板块处于可比的经营成熟度，利润和劳动生产率能够真实反映资源使用效率。但战略性新兴产业子企业在起步阶段普遍面临投入前置、回报滞后的经营现实。政策导向是，对承担战新产业和未来产业的企业或项目可设置亏损豁免期，并考虑部分战新产业和未来产业发展必经的战略亏损期——这一口径本身，即是对创新业务在培育期难以用当期利润衡量的制度性确认。但在集团年度工资总额预算的切分中，这类业务仍按工效联动规则自动落入“低效板块”序列，获得的额度仅够维持基本人头开支。工效联动没有错，错的是把一套为稳态业务设计的尺子，量在了一条尚未走出投入期的曲线上。
第二层：工资总额的“集团一盘棋”，在实操中演变为“存量优先”。
从制度设计看，集团对工资总额拥有自主分解权。但在实际操作中，传统业务板块凭借历史基数、人员规模和当期利润贡献，在预算编制阶段就形成了事实上的优先分配权。创新业务子企业通常以“新增板块”身份进入切分序列，既无历史基数可援引，又无当期利润可挂钩，在总额盘子中处于最弱势的谈判位置。更关键的是，集团人力资源部在编制方案时面临一个结构性约束：如果从传统板块的增量中切出一块给新业务，需要向传统板块解释“为什么效益好的部门要让渡额度”；如果不切，新业务就只能靠“人头费”维持。这不是部门之间的博弈，而是制度没有为“增量业务需要前置投入”这一分配前提留出操作空间。
第三层：单列通道的“政策存在”与“操作缺席”。
国资委令第39号第十四条规定，开展国有资本投资、运营公司或者混合所有制改革等试点的中央企业，经国资委同意，可以探索实行更加灵活高效的工资总额管理方式，为单列留出了制度口子。重庆市国资委则更进一步，据其2024年12月发布会公开信息（国资委官网转载），明确对承担国家重大科技创新项目、打造原创技术策源地、吸引保留高层次人才等所需工资总额实行单列管理，不列入企业集团工资总额预算基数，不与企业集团经济效益指标挂钩。但问题在于：当一家央企二级子企业的人力资源部长试图启动单列程序时，他面对的是三重不确定性——单列事项由谁认定、额度按什么标准测算、清算时按什么口径处理。政策的“可以”与操作的“如何”，之间隔着一套尚未成文的细则。
二、制度转轨：一个被忽略的委托-代理视角
理解上述困境，需要一个比“薪酬设计”更上位的分析框架。委托-代理理论在国企语境中的经典应用，通常聚焦于出资人与经营者之间的激励相容。但在工资总额的分配链条上，还存在一层常被忽略的代理关系：集团作为工资总额的“总代理人”，在内部各业务板块之间行使分配权时，其自身面临的激励结构是规避分配冲突、维持存量稳定，而非优化增量配置。
传统板块的利润贡献是可验证的、当期的、可写入考核表的；创新业务的回报是不确定的、跨期的、难以用当期利润衡量的。在信息不对称的条件下，集团人力资源部的理性选择是维持存量格局、以“人头费”方式给新业务最低限度的保障——这样做不会引发内部争议，也不会在审计中留下“违规切块”的把柄。代理人没有做错什么，他只是在一个没有为“跨期配置”设计激励的规则里，做出了最安全的选择。
三、政策与实践：决定改革成色的几件事
政策依据是清晰的。国资委令第39号（2019年）确立了分类管理和探索灵活方式的授权框架；前述重庆市国资委发布会口径中，“工资总额单列管理，不列入企业集团工资总额预算基数，不与企业集团经济效益指标挂钩”的表述，是目前地方层面最明确的实操口径。地方层面已有预算单列口径的明确表述，企业层面亦有可核验的披露数据——但两者之间尚未形成一套可复制的操作规程。
公开案例中，中信科移动通信技术股份有限公司的披露提供了一个可核验的数据点。该公司在2026年度向特定对象发行A股股票的募集说明书中，同时披露了针对科研队伍的多元激励机制、工资总额单列情况（近三年累计单列金额超3.5亿元），以及AI、6G预研、标准等方向高端人才的引进情况。这是目前公开渠道中少数将工资总额单列与人才引进情况并置披露的上市公司公告，其价值不在于金额大小，而在于表明单列机制在操作层面是可行的、可审计的、可写入正式披露文件的。
但真正决定改革成色的，不是这些案例本身，而是它们背后尚未被充分讨论的三个问题——它们恰好对应着第一部分提出的三重不确定性。
第一，单列的认定权归属。 重庆的口径是“承担国家重大科技创新项目、打造原创技术策源地、吸引保留高层次人才”三类情形。这三类情形的共同落点，是承担创新任务的科研团队与高层次人才；中信科移动的披露亦以“科研队伍”为单列对象。单列的名义依据是“事”，资源的实际流向是“人”。认定权在国资委或集团层面，而非子企业自主主张。这意味着单列启动的门槛不在方案设计，而在事项能否进入认定目录。
第二，单列额度的测算基准。 中信科移动的3.5亿元是一个结果数据，其测算过程未公开。单列额度是参照市场化薪酬对标确定，还是参照集团内部同级岗位薪酬的一定倍数确定？前者需要可信的行业薪酬数据，后者可能仍然无法覆盖市场化人才的报价。已有实践提供了可参照的方法论：中信科移动募投项目中研发费用的测算逻辑，是以“课题所需研发人员数量×人均费用”为基础，人均费用以现有研发人员平均工资为基准并适度上浮——这一“以市场水平为锚、而非以集团内部同级岗位为锚”的思路，对单列额度设计具有参照价值。但这个技术问题不解决，单列就可能变成“有通道、无空间”。
第三，单列与工效联动的清算关系。 重庆市明确“不列入企业集团工资总额预算基数，不与企业集团经济效益指标挂钩”，但集团层面的年度工资总额清算时，单列部分是否计入集团人工成本总额、是否影响集团负责人的考核指标，各地口径并不一致。如果单列部分在集团层面仍然进入人工成本统计但不参与效益联动，那么集团在批准单列时的顾虑就会显著降低。
需要特别辨析的一点是：工资总额预算的单列，与中长期激励支出的单列，不是同一制度工具。 后者依据《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财政部、科技部、国务院国资委，财资〔2016〕4号）第二十九条，企业实施分红激励所需支出计入工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数。它解决的是已有人才的增量分享问题，前提是企业已有队伍、有可考核成果、有可分配红利；而本文讨论的单列，解决的是创新业务“招人有没有额度”的入门薪酬空间问题。人尚未进来，分红激励无从谈起。两者可以并存于同一企业的制度设计中，但不能在论证中互为论据。需要留意的是，部分地方国资委公开信息中出现的“工资总额单列”表述，实际指向的是中长期激励支出在工资总额中的单列处理，与本文讨论的预算单列分属不同制度工具。读者在检索地方实践时，宜先核对其单列对象。
单列不是企业自行解释的变通空间。它的启动前提是事项进入认定目录、程序经过集团或国资委批复；在没有上位依据的情况下自行创设单列名目，恰恰是当前薪酬清查中重点关注的违规情形。
四、从分析到操作：如果要做单列，先回答四个问题
以上分析指向一个判断：单列通道存在，但它的落地不取决于方案写得多漂亮，而取决于四个前提是否成立。这四个前提，也是企改办和人力资源部在动笔写方案之前需要先确认的事。
第一，依据在哪里。 单列不是一种工具，而是一组工具。与创新业务入门薪酬最直接相关的，是39号令框架下“承担重大专项任务/科技创新项目”的战略任务专项工资单列，以及《国有企业科技人才薪酬分配指引》（2022年）框架下的高层次人才协议工资；岗位分红、项目收益分红等属于中长期激励范畴，依据财资〔2016〕4号，解决的是已有人才的增量分享，不能替代入门薪酬空间。启动前先确认：拟单列事项能否在“国家明确规定”中找到对应条目。找不到，不得自定。
第二，批准层级在哪里。 单列方案的批准权通常在董事会层级，不在部门层级。可参照的决策链条是：薪酬管理部门拟订方案，总经理办公会审议，董事会审议决定，党组织前置研究，备案后实施。这意味着单列不是人力资源部一个部门能推动的事项，它需要进入公司治理程序，需要财务部门对人工成本口径出具意见，需要战略部门对创新业务属性作出认定。
第三，额度锚点是什么。 额度测算应以拟单列人员的市场对标薪酬水平为锚，而非以集团内部同级岗位薪酬为锚。前者需要可信的行业薪酬数据支撑，后者可能仍然无法覆盖市场化人才的报价。中信科移动募投项目中“以现有研发人员平均工资为基准、结合人才薪酬增长需求适度上浮”的测算方法，提供了一个可迁移的思路，但具体参数需要企业结合自身人才结构和行业分位确定。
第四，合规检验能不能过。 单列方案在报批前，至少需要回答三个问题：有没有上位依据、用途是否锁定、支出能否追溯。单列额度仅用于约定用途——科研团队薪酬、高层次人才协议工资、项目分红，每笔支出可追溯到具体人员、协议或成果证明，并在集团工资总额预算中单独列示、不参与工效联动清算。三个问题中任何一个答不上来，方案在审计环节就过不去。
这四个问题没有标准答案，但它们划定了单列从“政策可以”走向“操作可行”的基本边界。单列不是万能解，它的适用对象有明确边界——但对于那些已经进入认定目录的创新业务而言，单列至少提供了一条制度上说得通的通道。
五、结语
回到开篇的判断。创新业务无薪酬空间的困境，表面上是工资总额“不够用”，实质上是工资总额管理制度在“存量逻辑”与“增量逻辑”之间尚未完成转轨。工效联动是一套成熟的、经过验证的制度，它确保了工资增长与效益增长的匹配，防止了无序分配。但当国有资本布局的方向已经明确指向战略性新兴产业时，支撑这一布局的人力资源配置机制，不能继续停留在“用存量业务的尺子量增量业务”的阶段。
单列通道的价值，不在于给创新业务“多分一点钱”，而在于承认不同性质的业务需要不同的薪酬决定逻辑。 这件事在政策层面已经有据可依，在地方层面已经有例可循，在企业层面已经有数可查。真正稀缺的，是把这些散落的“可以”转化为一套可操作、可审计、可复制的内部规程的能力。对于央企和省属国企的人力资源负责人而言，下一阶段的核心议题或许不是“要不要做单列”，而是“如何在集团内部把单列做成一件有上位依据、程序合规、经得起巡视、说得清逻辑、留得住人才的事”。
文 | 嘉伦国咨国企改革研究中心
嘉伦国咨聚焦国企工资总额管理体系优化与战略性新兴产业人力资源配套机制设计，关注制度转轨期的操作性问题。
