全市燃气一体化整合标杆：松江燃气纳入申能集团的实践与启示
2026年，上海松江燃气有限公司正式纳入申能集团旗下上海燃气管理体系，标志着上海市推进全市管道燃气一体化、液化气集约化运营迈出关键性一步。本次整合是超大城市公用事业市区两级国资跨层级重组的典型样本，严格落实全市燃气安全专项整治部署，推动管网运维、安全管控、客户服务全维度市级标准统一，为国内市政公用事业体制重构输出可复制实践范式。
一、整合背景
（一）上海城市治理现实需求：破解市域燃气“二元运营”格局
上海中心城区燃气业务长期由市级平台上海燃气统一运营，而松江、金山、奉贤等远郊区域保留区级燃气经营主体，形成“市级+区级”二元运营体系。区级企业虽属地服务基础扎实，但在气源调度、智慧化建设、老旧管网更新改造资金保障、跨区域应急联动等方面存在结构性短板，各区安全管理、服务流程、信息化系统客观存在差异，与超大城市“一网统管”精细化治理要求不相匹配。
按照上海市委、市政府部署，全市燃气改革以实现管道燃气一体化运营、液化气业务集约化运营为核心目标，依托申能集团“X+1+X”天然气全产业链体系，构建“全市一张网、安全一盘棋、服务一把尺”的发展新格局，松江燃气整合正是该战略落地的首个标杆项目。
（二）企业自身发展瓶颈：区级平台能力天花板逐步显现
松江燃气设立于1996年，是松江区核心燃气运营主体，服务覆盖松江全域604平方公里，运营地下燃气管网3802公里，服务天然气用户约60万户、液化气用户1.46万户，拥有门站2座、调压站2000余座、液化气储配站2座。
作为区级国企，企业经营虽保持稳健，但发展约束逐步凸显：气源采购议价与调度权限不足，保供韧性有待提升；老化管道更新、智能燃气表改造等重资产民生项目资金压力较大；智慧燃气系统建设、安全专业人才储备存在短板，独立搭建全链条数字化体系成本高、周期长；瓶装液化气业务收缩背景下，转型发展缺少产业资源支撑，亟需接入市级平台破解区域发展瓶颈。
（三）市级平台具备承接整合的成熟条件
申能集团作为上海市属能源龙头企业，构建了“上游多气源、中游一张网、下游多元销售”的天然气全产业链布局。旗下上海燃气承担全市燃气上游采购、气源平衡、日常调度、应急调峰等核心职能，全市天然气管网规模约2.7万公里，服务全市700余万燃气用户，本地市场占有率超95%，是国企改革“双百行动”企业与国家发改委混改试点单位。
上海燃气内部已建成客服、工程、物资、输配、信息、人力资源六大专业化中心，形成“五个一流”智慧燃气完整标准体系，具备数字孪生管网仿真、智能燃气表规模化落地的实战经验，拥有成熟的制度输出、系统赋能与人才支撑能力，为承接区级燃气主体整合、推进全市一体化奠定了坚实基础。
二、整合要点内容
（一）战略定位：上海燃气西南片区属地运营平台
整合完成后，松江燃气定位为上海燃气在松江区的属地化运营主体，保留独立法人资格，全面承接松江区范围内天然气与液化气供应、管网运维、工程建设、客户服务、隐患整治等全部属地职能。
其战略锚点是全面对接上海燃气“一流供应保障能力、一流客户服务体验、一流运营管理效率、一流创新引领水平、一流品牌价值形象”的“五个一流”发展目标，作为上海燃气辐射上海西南片区的支点企业，构建“市级标准统筹+属地快速响应”的运营模式，既落实全市统一管控要求，又保留属地服务灵活性。
（二）股权架构：市区国资协议转让，兼顾两级国资权益
本次整合由松江城投将其持有的松江燃气41%股权转让给上海燃气，转让完成后上海燃气成为控股股东，实现对松江燃气的实际控制管理。由于松江城投归属松江区国资监管、上海燃气归属上海市国资监管，分属不同层级国资主体，因此本次股权变动采用非公开协议转让方式而非无偿划转，严格遵循等价有偿原则，充分保障区级国有资产权益，实现市区两级国资利益的平衡衔接。
股权调整遵循“先控股、后融合”的渐进原则，以取得控制权、输出管理体系为首要目标，不追求一次性全资收购，为后续业务、管理深度融合预留缓冲空间，保障经营服务连续性。
（三）业务运营：四大条线统筹衔接，实现全链条标准统一
业务整合围绕气源调度、管网运维、客户服务、工程建设四大核心维度推进，逐项对齐市级标准，逐步实现全业务体系统一管理。
1. 气源与调度体系统一：松江燃气彻底结束区域局部气源平衡模式，全面纳入申能集团与上海燃气全市气源统一采购、统一调度体系，依托申能“X+1+X”多气源保障格局，提升冬季高峰、极端天气下的保供韧性。区域内大港门站、华阳门站逐步接入市级调度平台，实现全市燃气负荷动态调节与跨区域气源互济，从体制层面解决区级企业气源调度能力不足的问题。
2. 管网运维与隐患整治统一：严格落实上海市燃气安全专项整治工作要求，全面对接上海燃气管网运维标准与隐患闭环管理制度，加速推进区域内老化管道更新改造与燃气安全隐患清零行动。同步落地切断型智能燃气表更换等民生实事项目，执行全市统一的隐患排查频次、整改标准与验收流程，实现管网运维从“区域自主管理”向“全市标准化管控”升级。
3. 客户服务体系统一：逐步完成服务体系与市级平台的对接切换，全面接入上海燃气962777统一服务热线与线上营业厅，执行全市统一的服务响应时效、投诉处置流程与收费标准。保留松江区原有线下服务网点与属地运维队伍，保障用户线下办事、应急抢修的属地响应效率，实现“标准统一、服务就近”，避免整合期出现服务断档。
4.工程建设体系统一：区域内燃气新建工程、改造工程全面纳入上海燃气工程管理体系，设计、施工、监理、物资采购逐步对接市级统一供应商库与标准化流程，执行统一的建设规范、质量标准与竣工验收制度。依托市级专业化中心的集中采购优势与工程管理能力，降低区域工程建设成本，提升工程质量与安全管控水平。
（四）人员安置：稳队伍、提能力，实现平稳有序衔接
人员整合坚持“人随业务走、待遇不降低、发展有通道”的基本原则，以队伍稳定为核心前提，保障民生服务与安全运维力量不缺位。一是劳动关系整体保留，全体在岗员工劳动关系均保留在松江燃气主体内，不随股权变更批量解除劳动合同，过渡期内薪酬福利总体水平保持稳定，最大限度保障职工合法权益。二是管理职级有序对接，经营管理层采用“原有骨干留用+市级委派补充”的方式配置，关键技术岗位与一线运维队伍保持稳定；现有岗位体系逐步对接上海燃气职级序列，打通员工在市级平台与区域主体间的双向交流与晋升通道。三是能力提升同步推进，围绕市级安全管理制度、智慧燃气系统操作、标准化服务规范等内容，分层分类开展全员专项培训，帮助员工快速适配市级管理标准，实现人员能力与业务标准同步升级。四是沟通机制全程畅通，建立常态化员工沟通反馈渠道，及时回应员工关切，消解身份转换与管理调整带来的思想顾虑，防范核心技术人才与一线骨干流失。
（五）组织治理：完善法人治理结构，构建两级管控体系
组织治理调整以“治理先行、权责清晰、条线对齐”为原则，构建“市级统筹管控、属地执行落地”的两级管理模式。一是规范法人治理结构，改组松江燃气董事会、监事会，由上海燃气委派多数董事与监事，落实控股股东管控权责；完善“三重一大”决策制度与议事规则，明确股东会、董事会、经理层的权责边界，重大投资、重大人事任免、重大安全事项等核心决策上收至上海燃气统一管控，保障整合后战略方向与管理标准统一。二是内部机构条线对齐，松江燃气内部职能部门按照与上海燃气业务条线一一对应的原则优化设置，健全运行安全、客户服务、工程管理、财务管控等核心职能部门，各业务条线接受上海燃气对应职能部门的专业指导与管理监督，实现管理链路上下贯通。三是明确两级权责划分，市级层面负责战略规划、标准制定、气源调度、系统建设、资源统筹；区域层面负责属地管网运维、入户安检、应急抢修、用户服务、地方政企对接等日常运营事项，既保障全市标准统一，又充分发挥属地主体的快速响应优势。
三、区域燃气一体化整合现状
当前全国城镇燃气一体化整合已进入政策驱动与市场选择并行的阶段，在全国城镇燃气安全专项整治的整体背景下，“一城一企、一网统管”逐步成为行业共识，但受区域经济水平、政府财力、管网基础、人口密度等多重因素影响，不同区域的推进节奏、整合深度与实施模式呈现显著分化。
（一）东部沿海地区：整合全面提速，模式成熟多元
东部沿海省份是我国燃气一体化整合的先行区域，整体推进节奏快、落地项目多、模式成熟度高，已从单点试点转向全域铺开阶段。截至目前，浙江、广东、山东、江苏等省份均已在省级层面出台专项政策，明确推动市域燃气规模化、集约化整合，将“一城一企”作为燃气安全治理的核心抓手。
从落地实践来看，东部沿海地区整合呈现三大特征：一是管道燃气一体化纵深推进，以上海、济南、潮州等为代表，通过市级国资主体整合区县级燃气企业，实现市域管网互联互通与统一调度。例如山东济南通过整合山东港华与山东济华，完成主城区管网“一张网”布局；广东潮州历时十年整合13家管道燃气企业，建成超1000公里市政管网，实现“全市一张管网、多路气源互补、同网同质同价”南方日报。二是瓶装液化气集约化同步落地，浙江杭州、湖州等地通过组建统一运营平台，实现充装、配送、安检全链条标准化管理，叠加数字化追溯系统，大幅提升安全管控能力。三是整合动力兼具政策与经济性双重支撑，东部沿海地区城镇化率高、用户密度大，管道燃气普及率平均达89.7%，整合后规模效应显著，可通过集中采购、统一运维降低运营成本，同时地方政府财力相对充足，能够配套支持老旧管网改造与数字化升级，形成“政策引导+经济可行”的正向循环。
本次松江燃气纳入上海燃气体系，正是东部沿海超大城市跨层级整合的典型代表，其核心逻辑与区域整体趋势高度契合——依托市级主体的全产业链能力，拉齐远郊区域安全与服务标准，释放全域一体化的规模效益与治理效能。
（二）中西部及内陆地区：试点探索稳步推进，县域层面仍存瓶颈
中西部及内陆地区燃气一体化整体处于起步探索阶段，整合主要集中在省会城市与经济条件较好的中心城市，县域及偏远区域推进节奏相对放缓，尚未形成全域铺开的态势。
制约中西部地区整合提速的核心因素集中在三个方面：一是基础设施基础薄弱，截至2024年底中西部地区城市管道燃气普及率约为68.3%，县域及城乡结合部覆盖率普遍低于50%，部分偏远县市不足30%，支线管网向乡镇延伸不足，“有气源、无管网”的结构性断点较多，缺乏一体化整合的硬件前提；二是经济性与财力约束较强，中西部地区人口密度偏低、人均用气量不足，整合后规模效益不明显，企业参与动力有限，同时地方政府财力相对紧张，老旧管网改造、数字化平台建设的大额资本开支难以足额配套；三是市场主体历史遗留问题复杂，部分区域燃气经营主体分散、特许经营协议不规范，整合涉及的产权、人员、债务协调难度大，进一步拉长了整合周期。
整体来看，我国燃气一体化整合呈现“东部领跑、中西部跟跑”的区域梯度格局，整合路径与深度始终与地方经济发展水平、财政承受能力、管网基础条件高度匹配，不存在普适性的“一刀切”模式。
四、全域燃气一体化整合路径
结合松江燃气纳入申能集团上海燃气体系的标杆实践，嘉伦国咨认为，区域国企推进全域燃气一体化整合，应遵循“控权先行、业务跟进、队伍托底”的核心逻辑，坚持“先稳后融、由表及里”的实施节奏，避免多点铺开、分散发力。基于松江案例的成熟经验，全域燃气一体化可按三大核心路径系统推进，形成可直接复用的标准化操作框架：
（一）股权+治理两步落地，以最小震荡实现管控权平稳交接
松江实践中，针对市区两级国资分属不同监管主体的属性，整合优先采用非公开协议转让的股权划转方式，以经国资监管部门备案的资产评估结果为定价基准，合理确定对应股权的交易对价，通过市场化等价交易原则充分保障出让方松江区国资的合法权益，避免无偿划转带来的区级国资收益损耗与利益博弈。在付款安排上可结合整合进度设置分期支付机制，既保障出让方按期足额获取转让收益，也缓解受让方上海燃气的一次性资金压力，充分兼顾买卖双方的利益诉求。在完成股权交割的同步，即时启动董事会、监事会改组工作，通过委派多数董事、监事落实控股股东管控权责，明确“三重一大”决策边界与审批流程，以法人治理结构的规范化调整完成管控权平稳交接。整体遵循“先控股、后融合”的渐进策略，首期不追求一次性全资收购，为后续业务、人员的深度融合预留充足过渡期，最大限度降低对企业日常经营的冲击。从全域整合的通用操作来看，需根据国资层级差异灵活适配股权方案：跨层级国资整合优先采用协议转让模式，以合规评估定价为基础、合理的付款节奏为支撑，平衡两级国资的权益诉求，减少整合推进阻力；同层级国资整合可结合实际选择无偿划转等方式提升效率。全行业通用的实施逻辑是“控权先行、治理筑基”，先以股权+治理的组合动作完成管控权落地，再稳步推进业务与管理的深度融合，避免因贸然调整业务与人员引发经营震荡。
（二）标准输出为核心抓手，四大业务条线同步拉齐管理水平
松江整合的核心价值，并非简单的资产规模叠加，而是以上海燃气成熟的“五个一流”标准为核心，向区域企业系统性输出运营管理体系：气源调度层面，将松江燃气全面纳入全市统一采购与调度体系，依托多气源保障格局提升区域保供韧性；管网运维层面，对齐市级隐患闭环管理与老化管道更新标准，落地全市统一的排查、整改、验收全流程；客户服务层面，对接962777统一服务热线与线上营业厅，执行全域一致的响应时效与服务规范；工程建设层面，纳入市级供应商库与质量管控体系，实现建设标准与成本管控的统一。推广至全域燃气整合场景，业务融合的核心是管理标准的均质化。整合主体应依托自身成熟的运营积淀，围绕气源调度、安全运维、客户服务、工程建设四大核心条线，向被整合企业标准化输出制度规范与管理流程，以制度复制快速拉平区域运营短板，避免“一企一策”造成的管理碎片化，真正实现全域安全、服务、效率的一体化提升。
（三）队伍稳定为底线前提，稳待遇、通通道、提能力三位一体推进
松江燃气整合始终将队伍稳定作为民生保供的核心底线，坚持“人随业务走、待遇不降低”的基本原则，整体保留全体在岗员工的劳动关系，过渡期内薪酬福利总体水平保持稳定；人员配置采用“原有骨干留用+关键岗位委派”模式，既保留属地运维、服务队伍保障业务连续性，又通过市级管理人员派驻打通标准落地链路；同步建立市域内员工双向交流与晋升通道，配套市级安全制度、运维规范等全员专项培训，实现人员能力与管理标准的同步升级。对于全域整合而言，燃气行业的强民生与强安全属性，决定了人员整合必须稳字当头。实操中需坚守三大核心动作：一是劳动关系整体保留，不搞批量裁员，保障职工基本权益；二是职业通道双向打通，消解员工身份转换焦虑，保留核心技术与运维骨干；三是分层分类开展能力赋能，推动人员快速适配新的管理标准。通过常态化沟通机制化解整合阻力，牢牢守住安全保供的人力底线。
五、问题互动
超大城市公用事业跨层级整合中，您认为最大瓶颈究竟是股权交易、人员安置，还是制度与数字化体系深度融合？
六、嘉伦国咨介绍
嘉伦国咨国资改革研究中心，是专注国资国企改革重组、地方平台公司转型、公用事业体制机制重构的专业研究咨询机构。
中心长期跟踪全国国企整合重组、城投平台实体化、公用事业一体化改革案例，聚焦公司治理重构、股权交易方案设计、运营体系融合、过渡期管控方案等实操领域，汇聚国资监管、能源公用事业、资本运作、管理咨询等多领域专业人才，提供政策研究、方案设计、案例对标、落地辅导全链条智力服务。
机构持续跟踪上海全市燃气一体化改革等前沿实践，深度提炼标杆项目的操作路径与经验启示，致力于为各地国资委、市属区属国企输出合规化、可落地的改革解决方案。
来源:嘉伦国咨
