从资源沉睡到价值重生：新密水务改革转型启示
项目官方公示信息 项目名称：新密市水利资源综合利用经营权项目 公示发布平台：郑州市公共资源交易中心 公示链接：http://zzggzy.zhengzhou.gov.cn/zfcg/005003/20260714/fdaf78ba-9413-4f2c-8935-c35459a478f1.html 发布时间：2026 年 7 月 14 日核心 公示原文摘录： 1.项目覆盖新密市 11 个乡镇共计 34 座水库，总库容 8774.02 万立方米，采用 TOT+BOT 组合模式出让30 年综合经营权（建设期 1 年、运营期 29 年）； 2. 招标控制价 9.3416 亿元，最终由属地国企新密市苍黎水务运营有限公司以9.5 亿元中标； 3. 中标方可获得管网泵站新建运营、水库清淤及淤砂石资源化处置、水面综合开发、全域水资源调配供水等经营性权限，同时需自筹追加基础设施投资，全权承担运营运维成本与安全责任； 4.水库所有权归属政府，防汛调度、水源生态保护等行政管理职权仍由水利主管部门管控，经营主体开发行为必须服从公共安全调度，合同设置全周期考核与经营权退出约束机制。 |
一、案例概述：新密水利资产盘活改革核心实践
郑州市新密市落地全域水库经营权打包项目，整合辖区 11 个乡镇共计 34 座水库，总库容超 8700 万立方米，采用TOT+BOT 组合模式出让 30 年综合经营权，最终成交对价 9.5 亿元，由属地国有水务平台承接运营。
本次改革核心厘清三类权属边界：水库资产所有权归属政府，防汛调度与水源保护行政管理权由水利主管部门牢牢把控，市场化经营性经营权完整授予运营主体。中标企业可依规开展管网改扩建、水库清淤及淤砂石资源化处置、库区生态种养、滨水文旅开发、工矿供水调配等经营性业务，同时需配套追加约1.8亿元基础设施投资，构建公益兜底+多元经营的综合收益闭环，一次性盘活长期闲置水利存量资产，同步补充地方财政资金来源，为县域水利国资改革打造可复制范本。
本次改革内嵌四项关键风控与运营底层逻辑，也是地方水投对标借鉴的核心要点：
1. 权责边界刚性拆分
严格区分公益性职能与市场化业务，防洪调度、饮用水源地生态保护、农业应急灌溉等公共属性工作列为不可逾越红线，商业开发活动必须无条件服从防汛安全调度；供水、资源开发、文旅运营等市场化业务单独建账核算，实现公益责任不缺位、经营收益可落地。
2. 全域资产整合打包运营
打破乡镇行政区划壁垒，将零散分布的小型水库、闸站、灌区等碎片化水利资产统一确权、整体包装，改变过去单点工程零散运维、收益微薄的困境，依靠规模化运营摊薄管理成本，提升整体资产融资议价能力。
3. 具备面向工矿企业供水的业务拓展空间
新密区域工矿产业密集，高耗水企业集中，项目赋予运营主体全域水资源统一调配权限，可面向辖区工业主体提供供水服务。依托现有运营载体，未来可进一步探索统筹矿坑疏干水、生产再生水等非常规水源，打造传统自来水业务之外的第二营收赛道。
4. 长效约束机制闭环管控
通过特许经营合同设置全周期监管条款，对水质标准、生态保护、作业规范进行动态考核，一旦触碰环保、安全底线，主管部门可依规提前收回经营权，在释放市场活力的同时守住公共安全底线。
二、行业底层变革趋势
新密模式并非个案，而是全国水利水务国资改革大趋势下的典型落地实践，当前行业正在发生根本性制度变革，核心趋势全部可以对应本次改革动作：
1. 水资源正式从公共资源转向可市场化交易的生产要素
国家层面持续推进用水权改革，再生水、矿坑疏干水、雨水等非常规水源被统一纳入水资源刚性配置体系，允许通过特许经营、水权出让、使用权交易实现价值变现。过去水库、河湖资源只能承担公益供水、防洪职能，现在经营权、取水权、淤砂石资源化收益权均可打包授权运营，这正是新密打包出让 30 年经营权的顶层政策依据。
2. 水利国资改革导向由 “重新建投资” 转向 “存量资产盘活提质”
过去地方水投主要依靠承接新建水利工程、获取财政代建回款生存，大量存量水库、灌区、闸站分散闲置，管护压力全部由财政兜底。当前国资考核导向调整，各地普遍推行全域水利资产整合确权，通过 TOT、特许经营、REITs 等方式盘活沉睡国有资产，实现 “以水养水”，减轻财政长期管护压力，新密模式正是县域存量水利资产规模化盘活的标杆范式。
3. 社会资本合规入场机制规范化，三权分置成为通用制度设计
全国统一明确水资源所有权、行政监管权、经营性经营权三权分置框架：所有权始终归属国家，防汛、水源保护等监管权限牢牢把控在水务主管部门，市场化经营权限可以合规授予属地国企或市场化主体。既守住公共安全底线，又充分释放市场运营活力，彻底杜绝过去零散私人承包只重短期收益、漠视防汛安全的乱象。
4. 产业监管收紧倒逼水务托管市场化需求扩容
工矿企业环保、有限空间作业、污水排放监管力度持续加码，煤矿、化工、造纸等高耗水企业自建水处理设施运维成本高、合规风险大。政策鼓励地方国资水务平台统一归集、处置辖区非常规水资源，面向工业企业提供一体化供水托管服务，为地方水投开辟主业之外的增量赛道，新密本次改革搭建的全域水资源运营载体，为布局该类业务创造了基础条件。
三、新密改革案例对区域水投集团的核心借鉴启示
（一）资产运营模式重构：由 “工程建设平台” 转向全域水资源运营商
多数传统地方水投长期依赖财政拨款、工程代建回款，公益性资产占比偏高，经营性现金流薄弱。对标新密模式，水投可统筹梳理辖区内全部水库、河道、灌区、闸站等存量水利资产，打破行政属地限制进行整合确权，区分公益、经营性资产台账，通过特许经营、经营权打包盘活、REITs 资产证券化等方式盘活沉睡资源，把单一工程承包商转型为区域水资源综合运营主体。
（二）业务版图横向拓展：锚定工矿非常规水资源新蓝海
伴随全国工矿企业水环境、有限空间作业监管持续收紧，煤矿、化工、造纸等高耗水行业自建水处理设施运维成本偏高，合规压力持续加大。参考新密改革思路，地方水投可依托全域水资源统一运营资质，主动对接属地产业园区、大型生产企业，先行开展工业供水业务；在此基础上，远期探索统一归集处理矿坑水、再生水，作为工业备用水源市场化供应，承接企业水务托管业务，打造差异化竞争优势。
（三）投融资体系迭代优化，适配长周期水利项目特征
水利项目投资周期长、前期现金流偏弱，单一银行信贷融资难度较大。新密 TOT 模式证明，供水收费权、水库经营权、水权质押均可作为合格融资抵押物。水投可以将公益性水利项目与经营性供水、滨水产业、资源化开发业务捆绑包装，对接节水专项贷、水权贷等专项金融产品，同时积极研究基础设施 REITs 申报路径，构建多元化投融资架构，降低对财政资金的依赖。
（四）构建权责清晰的全周期监管运营体系
参照新密特许经营约束机制，在开展市场化运营前，提前划定生态红线、防汛调度刚性边界，将水质管控、安全生产、应急调度等要求写入合作协议，建立绩效考核与经营权进退联动机制，在市场化创收的同时，牢牢守住公共服务底线。
四、中长期行业发展预判与水投转型行动建议
1. 水权交易市场覆盖面持续下沉至县域层级
省级、市级水权交易平台逐步向区县延伸，水库结余水量、再生水、矿坑水等非常规水源交易场景会持续丰富，属地水投作为本地水资源一级归集运营主体，将迎来更大的市场化运作空间。
2. “公益兜底 + 多元经营” 将成为地方水投标准商业模式
纯粹依靠财政补贴的平台类水务公司转型压力加大，兼具基础供水公益职能、水资源开发、生态文旅、砂石资源化、工业水务托管等多元经营性业务的综合水务集团，抗风险能力与持续盈利能力更强，是未来县域水投的主流发展形态。
3. 国有水利资产全域整合会成为地方国资改革常规动作
零散碎片化管护模式的弊端日益凸显，后续各地会陆续参照新密经验，跨乡镇、跨片区整合水库、灌区等水利存量资产，规模化打包运营将成为普遍选择，提前完成资产确权梳理的企业将抢占改革先机。
4. 生态产品价值实现路径持续拓宽
水库生态修复、水土保持补偿、库区轻量化生态产业、节水农业配套开发等业态政策支持力度持续加大，水投可以依托自有水域资源，在严守生态红线的前提下适度开发增值业务，形成主业稳固、多元赋能的良性业务结构。
嘉伦国咨水利水务研究咨询中心简介
嘉伦国咨水利水务研究咨询中心是中美嘉伦国际咨询公司旗下专注水利水务与生态环境产业国资国企发展的专业智库，依托独创RSCI一体化服务模式，以“产业研究+战略咨询+变革管理+产业整合”四维协同体系，为水利水务、生态环境领域国资平台提供全周期深度管理咨询服务。
中心持续跟踪水利高质量发展、水环境治理、城市水务转型、国企改革及投融资政策前沿动态，面向央企环境水利板块、地方水利水务平台、区域水务龙头企业、环境产业国企等主体，提供发展战略转型规划、业务布局与商业模式设计、上市前瞻规划、集团管控体系搭建、组织变革与人力改革、风险内控建设、改制重组与股权激励、并购重组顾问、产融结合与投融资运作等全链条落地解决方案。
中心核心团队长期深耕水利水务行业与国资国企改革一线，持续服务众多央企集团、省市级水投水务平台、地方环境国企，沉淀海量战略规划、改革重塑、资产整合与产业转型实战案例。我们秉持“产业工具、国资适配、实效落地”方法论，输出高度定制化水务环境产业解决方案，保障方案兼具政策前瞻性、国资合规性与实操性，切实做到战略可落地、改革见实效、产业可持续，助力水利水务国有企业盘活存量资产、拓展增量业务，把资源禀赋转化为高质量可持续发展核心竞争力。
来源：嘉伦国咨水利水务研究咨询中心
