城市更新“十五五”规划背景下国有工程企业的发展机遇与策略
核心观点
“十五五”时期，城市更新已从“民生补短板”上升为国家战略层面的系统性行动。《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）作为该领域首部国家级专项规划，首次从国家层面对城市更新改造设定多项量化指标与重点任务。对于国有工程企业而言，这一轮城市更新的核心逻辑已从“工程建设”转向“资产运营”。央企子公司应发挥全产业链优势，抢占大体量、高难度项目，并向“城市综合开发运营商”转型；地方城投平台则应立足属地资源，从“传统融资建设方”向“片区统筹与精细化运营管家”蜕变。
一、发展趋势：从增量扩张向存量提质全面转型
（一）发展模式转向：从增量扩张到存量提质
《规划》明确将“城市开发建设方式转型初见成效”作为2030年的核心目标之一，标志着我国城市建设正式从“增量扩张”全面迈入“存量提质”的新纪元，过去以新建住宅和基础设施为主的业务模式将逐步让位于以改造、修缮、功能提升为核心的存量业务。
（二）更新逻辑转向：从“民生补短板”到“城市新动能”
“十五五”时期，城市更新的内涵已发生根本性变化。《规划》部署了民生工程、发展工程、安全工程三大类工程。其中，发展工程的重点是增强城市发展动力，激活城市存量资源潜力，推进老旧街区、厂区改造提升，通过做优增量、盘活存量，为新产业、新业态发展创造条件，充分发挥城市更新对于扩内需、稳增长、促消费的重要作用，培育壮大城市发展的新动能。
（三）运营思维转向：从“工程建设”到“资产运营”
随着更多运营方、投资方和产业方的加入，以及资产证券化、REITs等政策工具的完善，各地正在探索可持续的协同机制和投融资体系。北京鼓励民间资本通过联合开发、投资运营一体化等方式参与城市更新；安徽提出推动设立市场化城市更新基金，推行项目“策划+融资+实施+运营+退出”的全生命周期机制。企业需要从“建成即离场”的工程思维，转向“长期持有、持续运营”的资产思维。市场分工日益清晰，形成了“国资统筹与民企精细化运营协同”的生态。
二、发展目标：双阶段目标明确，量化指标清晰
《规划》设定了双阶段目标：近期到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市建设方式转型初见成效；远期到2035年，建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
从投资规模看，据多家机构测算，“十五五”期间城市更新市场总容量预计达15万亿元至20万亿元[1]。中央财政将发挥引导作用，未来五年将逐步形成中央引导、地方为主、市场运作、居民参与的多元化资金格局，政策性金融、城市更新基金、基础设施REITs、房屋养老金、保险等创新工具将成为重要资金来源，有效破解过去城市更新过度依赖财政投入的难题。
在具体量化指标上，《规划》为市场提供了清晰的需求信号：
居住空间更新：城镇危旧房改造50万套/间，新开工改造老旧小区11.5万个，城中村改造4000个。
基础设施补短板：建设改造城市地下管网约77万公里（包括燃气20万、排水17.5万、供水17.5万、污水10万、供热12万公里）。
公共空间提升：改造提升老旧街区厂区1500个，历史建筑修缮1.5万处，改造存量应急避难场所5万个，新建及改扩建体育场地12.8万公顷。
数字化水平：城镇房屋基础信息数字化率达到95%以上。
三、发展机遇：细分领域与热点区域
（一）细分领域机会点
1. 推进“好房子”建设、城镇老旧小区改造等民生工程
一是推进“好房子”建设，重点实施房屋品质提升工程，建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”。二是推动城镇老旧小区改造，重点改造提升燃气、供水、热力等配套基础设施，以及进行装配式装修和适老化、无障碍改造等。三是推进“好社区”建设，加快建设“完整社区”，完善养老、托育等公共服务设施。四是推进“好城区”建设，提升城市公共服务品质，完善城市综合交通体系，包括完善路网结构和停车充电设施等。
2. 关注老旧街区厂区改造提升等发展工程
《规划》提出实施约1500个老旧街区厂区改造提升项目。这类项目强调“功能转换、业态升级、活力提升”，要求企业具备产业导入和空间运营能力。老旧厂区变身文创园区、废弃铁路成为创业街区等模式正在全国推广。这要求企业从单纯的“施工方”向“产业招商+资产运营”转型，植入首发经济、银发经济、低空经济等新业态，获取长期增值收益。
3. 聚焦城市地下管网更新改造等安全工程
这是“十五五”期间最确定、最刚性的市场。《规划》明确“十五五”期间城市地下管网改造总长度达77万公里，预计直接投资达5万亿元。地下管网是城市运行的“生命线”，资金保障最为充分。对于拥有市政工程资质和管网施工能力的国有工程企业，这是最直接的业务增量。同时，结合CIM（城市信息模型）平台建设，加装物联智能感知设备，将催生千亿级的“数字化+市政”市场。
4. 加强城市安全韧性建设
《规划》要求改造存量应急避难场所5万个，具体措施包括统筹利用公园、校园等存量空间，并配齐供水、供电、医疗、通讯等基础保障设施，使其达到“平急两用”的标准。与此同时，城市生命线安全工程、风险防控与应急保障能力建设也将持续释放大量项目需求，具体涵盖以下领域：管网安全（燃气管网、供排水管网等城市生命线的智能监测、风险预警和隐患改造）、内涝治理（排水防涝设施系统升级，提升城市雨水承载能力）、建筑与空间安全（老旧建筑抗震加固、地下空间安全防护等工程）。
5. 智能建造与数字化转型
《规划》专门部署了“智能建造创新发展工程”，支持传统建筑企业智能化、数字化、绿色化转型。《规划》要求城镇房屋基础信息数字化率达到95%以上。这意味着城镇房屋全生命周期管理服务将催生从“房屋体检”“质量安全保险”到“原拆原建”的数百亿至千亿级新兴市场。
6. 绿色低碳改造
存量建筑节能改造、推广绿色建材是规划重点方向。中国建筑材料联合会数据显示，2026年一季度绿色建材营收规模突破610亿元，继续保持12%的较快增长。《规划》将绿色低碳作为约束性指标，推动建筑能效提升和绿色建材应用，与碳达峰碳中和目标深度衔接。
（二）市场热点区域分析
东部沿海发达省份：将城市更新与产业升级、新业态发展、低效用地盘活紧密结合，且北京、上海、广州、深圳等超大特大城市的更新项目具有规模大、复杂度高的特点。如北京提出到2030年城市更新年度投资将达到3000亿元以上；上海已全面完成旧区改造，正积极推进完整社区建设和“智造空间”。
中西部省份：较多提及地下管网、城市生命线安全工程等内容，更侧重补齐基础设施短板。湖南提出新建、改造地下管网2万公里以上；四川提出新（改）建燃气和供排水管道约2万公里。
传统老工业基地及资源枯竭型地区：更多强调老旧厂房街区的改造，带有较强的老工业空间转型和历史文化活化色彩。如黑龙江提出推进100片以上老旧街区、老旧厂区更新改造。这类项目适合具有工业遗产改造经验的企业。
四、标杆案例
案例一：中国中冶——深圳龙华区地下管网及综合管廊项目
背景与挑战：随着城市扩张，深圳龙华区原有的地下管网面临老化、容量不足及“马路拉链”等顽疾。
标杆实践：
系统性改造：中国中冶并未局限于单条管道的修复，而是承接了综合管廊项目，将水、电、气、热及通信管线集中敷设，一次性解决了“管线打架”和重复开挖的问题。
数字化赋能：项目深度融合了CIM（城市信息模型）平台，加装了大量智能感知设备，实现了对管网运行状态的实时监测与预警。
核心启示：案例完美契合文档中“城市安全韧性建设”与“智能建造”的双重要求。它证明了国有工程企业可以通过“工程+数字化”的模式，将低利润的管网维修升级为高附加值的“城市生命线”运维业务。
案例二：中国交建——广州、德阳等地历史文化街区更新，老旧厂区与街区改造：从“拆除重建”到“产业运营”
背景与挑战：“十五五”期间将实施约1500个老旧街区厂区改造。这类项目的核心痛点在于如何在保留历史风貌的同时，植入新业态（如首发经济、银发经济）并实现盈利。
标杆实践：
策划先行：中国交建在参与广州永庆坊等项目时，摒弃了传统的“大拆大建”，而是采用了“微改造”模式。
产业导入：企业不仅负责修缮建筑（EPC），更深度参与了后续的招商与运营（O）。通过引入文创、非遗展示、特色餐饮等业态，将原本衰败的老旧街区变成了网红打卡地和文旅消费目的地。
核心启示：城市更新是激活存量资源、培育新质生产力的抓手。成功的秘诀在于企业角色从“建设者”转变为“产业招商+资产运营”的操盘手。
案例三：中国建筑——编制《城市更新业务工作指引》及多地EPC项目，推动智能建造与数字化转型，从“人力密集”到“技术密集”
背景与挑战：《规划》要求城镇房屋基础信息数字化率达到95%以上，传统建筑企业面临技术储备不足的困境。
标杆实践：
标准引领：中国建筑作为行业龙头，率先编制了全集团层面的《城市更新业务工作指引》，统一了从“房屋体检”到“原拆原建”的技术标准和业务流程。
技术落地：在济南、海南、太原等地的EPC项目中，中建系统大规模应用了BIM技术、建筑机器人和装配式建筑。例如，在老旧小区改造中，利用BIM技术进行全楼信息建模，精准识别安全隐患，实现了“一户一策”的精细化改造。
核心启示：通过数字化转型，企业不仅提高了工程效率，更重要的是掌握了城市资产的“数据资产”，为后续的REITs发行和资产证券化打下了数据基础。
案例四：海南模式——“肥瘦搭配”与跨项目统筹，商业模式创新，实现从“政府买单”到“自我造血”
背景与挑战：城市更新项目往往面临资金平衡难题：纯公益类（如管网）回报低，纯商业类（如商圈）竞争激烈。
标杆实践：
资源捆绑：海南省在推进城市更新时，允许央企或地方城投将盈利性较差的基础设施项目（“瘦”）与盈利性较好的商业开发项目（“肥”）打包实施。
片区平衡：例如，在某片区更新中，企业负责低效用地的收储和地下管网的改造，作为回报，政府授予其部分商业地块的开发权或特许经营权。
核心启示：对于央企子公司而言，这种模式能发挥其“全产业链优势”；对于地方城投而言，这是摆脱单纯依赖财政拨款、实现市场化转型的关键路径。
五、举措建议
（一）央企子公司：发挥链长优势，打造“投建营”一体化标杆
1. 定位升级：从“承包商”到“城市综合运营商”
央企子公司应跳出传统施工业务，向“投融建管营”一体化方向发展。规划明确提出“构建可持续的城市建设运营投融资体系”“更大力度支持盘活存量土地”。央企应积极参与片区统筹、跨项目平衡等模式创新，如海南探索的“肥瘦搭配”跨项目统筹模式。
2. 重点布局：聚焦大体量、高难度项目
央企子公司的竞争优势在于资金实力、技术能力和政府关系。应重点布局地下管网系统性改造、大型老旧厂区片区开发、城中村成片改造等大体量项目。有分析指出，“拆迁谈判、长期运营这些麻烦事，民企扛不住、城投接不了，恰恰成了央企的护城河”。
3. 技术引领：抢占智能建造与数字化赛道
规划专门部署智能建造，央企应加快BIM技术、建筑机器人、装配式建筑等领域的研发应用，培育现代化建筑产业链。同时，应深度参与国家及省级CIM基础平台建设，将BIM、物联网技术应用于管网监测与智慧社区改造，以科技赋能提升项目溢价能力。
4. 模式创新：探索REITs等资产退出通道
随着基础设施REITs、资产证券化等工具逐步完善，央企应积极探索“投资—建设—运营—退出”的完整闭环，积极培育符合条件的保障性租赁住房、产业园区等存量资产，通过发行基础设施REITs实现资金回笼，形成“投资－运营－盘活－再投资”的良性循环，实现从“重资产”到“轻重结合”的模式转型。
5. 业务结构优化
将城市更新列为未来5—10年核心战略业务，建立专业城市更新子公司或事业部，配置从前期咨询、规划设计到运营管理的全链条能力。
（二）地方城投平台：深耕属地资源，向“城市综合管家”转型
1. 角色转型：从“融资平台”到“城市运营商”
地方城投应抓住城市更新从“工程建设”转向“资产运营”的机遇，加快向城市运营服务商转型。可借鉴安徽经验，推动设立市场化城市更新基金，加快引育高品质城市运营商。
2. 做实“片区统筹”职能
城投平台应充分利用熟悉属地规划与资源的优势，承担好“一级半”开发角色，重点抓好征地拆迁、资金调度与公共资源整合，为后续市场化运营扫清障碍。
3. 深耕城市体检与项目策划
《规划》要求“先体检、后更新”。全国地级及以上城市和县级市已全面开展城市体检工作。城投平台应深度参与本地城市体检，精准掌握存量资产底数，提前锁定优质项目。安徽已实现全省80%以上更新项目与体检问题精准对接。
4. 补齐专业化运营短板
针对自身在精细化运营上的不足，建议采取“合资共建”或“战略合作”模式。例如，引入头部设计院提升前端策划能力；引入专业民企负责社区商业、智慧停车等后端运维，按收益比例分成。
5. 严控债务风险
坚决摒弃“重建设、轻运营”的传统路径。在项目立项阶段即引入严格的财务测算，确保项目具备商业可持续性。对于缺乏产业支撑、人口持续流出的弱区域项目，应谨慎介入，防范阶段性现金流断裂风险。
结语
“十五五”时期是城市更新从“试点探索”走向“全面铺开”的关键五年。趋势确定性高，不可逆转。15万亿元至20万亿元的市场规模、首次量化的国家指标、日益完善的投融资体系，为国有工程企业提供了前所未有的发展机遇。但机遇窗口不会永远敞开——谁能率先完成从“工程思维”到“运营思维”的转变，谁就能在这场城市更新的浪潮中占据先机。央企子公司应发挥综合优势抢占制高点，地方城投平台应立足属地优势深耕城市运营，共同推动我国城市高质量发展。
嘉伦国咨城市更新研究咨询中心简介
嘉伦国咨城市更新研究咨询中心是中美嘉伦国际咨询公司旗下专注国资国企城市更新战略与产业发展的专业智库，以“政策研究+战略咨询+落地赋能”三位一体模式，为国资国企提供城市更新全链条深度管理咨询服务。
中心持续跟踪国家存量提质、老旧小区与危旧房改造、老旧街区与城中村更新、历史文化保护与活化利用及城市更新投融资模式创新等前沿动态，为建筑央企、地方城投平台及专业化运营机构等提供城市更新战略规划、片区统筹策划与实施方案、存量资产盘活与功能转换、三项制度改革、任期制契约化管理、组织效能升级及数智化与运营前置转型等全链条落地解决方案。
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[1] 经济参考报、浙江省经济信息中心等多家权威媒体报告中，引用多家机构数据，“十五五”期间城市更新市场总容量预计达15万亿元至20万亿元。
来源：嘉伦国咨
