“十五五”碳达峰行动落地：国央企绿色转型进入系统攻坚期
2026年7月，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》），明确“十五五”时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期。文件提出，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标，并为实现2035年国家自主贡献目标、推进碳中和奠定基础。
《行动方案》统筹部署能源结构调整、产业绿色低碳转型、重点领域降碳和支撑保障体系建设，形成了“严控高碳增量、优化存量产能、壮大绿色增量”的政策框架。对国央企而言，三类任务将同步影响发展战略、投资结构、资产运营和考核评价，需要纳入企业中长期规划和年度经营计划一体推进。
一、政策导向：以“双碳”战略牵引全面绿色转型
国家发展改革委在政策解读中强调，推进碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求。《行动方案》将“发挥碳达峰碳中和战略牵引作用”纳入总体要求，推动政策从框架搭建进入任务落地、从单点示范进入全领域协同，并加快构建以碳排放总量和强度双控为牵引的治理体系。
这一阶段既要统筹能源安全和经济社会发展，又要稳步推动煤炭、石油消费达峰；既要守住产业链供应链安全底线，又要加快形成绿色生产生活方式、培育绿色经济增长点。政策强调“积极稳妥”，并不意味着放慢绿色转型，而是要求转型节奏更加科学、路径更加系统、责任更加清晰。
国家发展改革委发布的专家解读将这一阶段概括为由“夯基垒台、立柱架梁”向“系统推进、重点突破”转变。前期形成的新能源产业链、可再生能源体系和制度基础，将在未来五年继续扩容并加快转化为降碳实效；传统产业、基础设施和高碳资产也将进入更深层次的改造期。
二、核心任务：增量约束、存量提质、绿色增长协同推进
（一）严控高碳增量：把好新增项目的碳排放入口
《行动方案》要求有力有效管控“两高”项目，强化源头把关，严格节能降碳审查评价，对新建、改建、扩建“两高”工业项目落实碳排放等量或减量置换。未来新增项目需要系统论证产业先进性、能效碳效、能源来源、环境容量和长期碳锁定效应，推动资本开支向高质量、低排放方向调整。
对国央企而言，重大投资决策需要把碳约束前置到规划、立项、可研、并购和投后管理全过程。高碳项目的资本开支门槛、合规成本和搁浅风险将进一步上升，单纯依靠扩产做大规模的模式难以持续。
（二）优化存量产能：从简单处置转向分类改造、功能重塑
存量资产确实是“十五五”攻坚的重要战场，但政策工具并非只有关停和退出。对于达不到环保、能耗、用煤、安全等要求的落后低效产能，要依法依规淘汰；对仍承担保供和产业链安全功能的煤电、煤化工及传统工业资产，则要通过低碳化改造、工艺革新、数字化转型、绿电和绿氢耦合等方式提升能效碳效。煤电还将由传统主体电源加快向支撑性、调节性电源转型，与新能源融合发展。
国央企需要建立分层分类的存量资产策略：落后资产有序退出，低效资产改造提效，关键保供资产重塑功能，闲置资源导入绿色业态，优质资产通过专业化整合提升运营效率。相关工作应以改善资产组合的碳效率、战略价值和现金流质量为导向，合理选择技改、重组、转让、关停等实施方式。
（三）壮大绿色增量：这是政策最明确、最具成长性的主线之一
《行动方案》提出坚持风、光、水、核等多能并举，更大力度发展新能源，到2030年风电和太阳能发电总装机容量达到28亿千瓦以上；同时要求加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖。抽水蓄能、新型储能、虚拟电厂、需求响应、特高压和省间互济等系统能力也被同步部署。
绿色增量是未来能源投资和产业升级的重要空间。除新能源发电外，绿色制造、绿色服务、新能源汽车、动力电池、氢能、绿色燃料、零碳园区、零碳工厂、绿色算力、绿色交通和循环经济等领域将形成新的资产和业务增长点。国央企应优化资本开支结构，加大对绿色供给、系统调节能力和低碳技术产业化的投入。
三、支撑体系：制度、市场、科技与生态碳汇协同发力
《行动方案》围绕法律法规和标准、统计核算、科技人才、资金、价格、市场机制及生态碳汇作出系统部署。这些支撑条件将影响绿色资产识别、项目收益测算、资产估值和转型风险管理，是国央企完善绿色低碳治理体系的重要着力点。
第一，碳排放核算和标准体系将更加统一。产品碳足迹、碳标识认证、企业可持续披露、重点产品能耗和碳排放限额等制度持续完善后，碳数据将从社会责任信息转化为经营决策和供应链准入的重要依据。国央企需要尽快打通资产、能源、生产、财务和碳排放数据，避免“项目是绿色的、账却算不清”。
第二，市场机制将加速传导碳成本和绿色收益。全国碳市场将逐步扩围，绿证、绿电和自愿减排市场进一步协同，新能源价格机制、容量补偿、需求响应价格和转型金融产品不断完善。国央企应将相关机制纳入项目收益测算、资产估值、采购策略和风险管理。
第三，科技创新决定深度降碳的上限。节能低碳装备、长时储能、绿色氢氨醇、可持续航空燃料、碳捕集利用与封存以及数智化能碳管理等，都需要国央企发挥应用场景、工程组织和产业链协同优势，推动技术从示范走向规模化。
第四，生态碳汇是国家碳达峰碳中和体系的重要组成部分。《行动方案》提出提升森林、草原、湿地、农田、海洋等生态系统碳汇能力，并完善监测评估和计量核算。拥有林草、矿区修复、海洋及土地资源的国央企，应当在严格生态保护和方法学规范下探索生态产品价值实现，但不能以碳汇概念替代企业自身的实质减排。
四、管理落点：重构国央企绿色资产组合
《行动方案》要求龙头企业、链主企业、国有企业特别是中央企业发挥示范引领作用，带动产业链供应链协同绿色转型。对国央企而言，下一阶段的任务可归纳为“一张底图、三类资本、四项能力”。
一张底图，是建立覆盖全级次、全业务和全生命周期的碳资产底图。企业需要识别各类资产的排放强度、能效水平、改造潜力、保供价值、政策风险与现金流表现，为退出、改造、整合和新增投资提供统一依据。
三类资本，是统筹新增资本开支、存量改造资金和并购重组资本。新增资本重点投向清洁能源、调节资源、绿色制造和低碳技术；改造资金用于传统产业节能降碳、设备更新和数字化能碳管理；并购重组资本则服务于专业化整合、补链强链和绿色业务平台建设。三者应围绕同一套战略目标协同配置。
四项能力，一是能源与碳数据治理能力，二是绿色项目全生命周期投资管理能力，三是碳市场、绿电绿证和绿色金融运用能力，四是产业链协同减排能力。相比单个项目建设，这四项能力更能决定企业能否把政策要求转化为长期竞争优势。
五、重组仍会加速，但评价标准必须从“是否整合”转向“是否增绿提效”
在国资布局优化和绿色低碳转型的双重作用下，能源、电力、交通、工业和环保等领域的专业化整合有望提速。绿色重组的成效应从碳绩效、绿色供给、协同效率和风险控制四个维度综合评价。
其一，是否降低组合碳排放强度并形成可核验的节能降碳绩效；其二，是否增加清洁能源和绿色产业有效供给，而非只做资产归集；其三，是否提升电力消纳、系统调节、循环利用或产业链协同效率；其四，是否在保障能源安全和国有资产保值增值的前提下，降低高碳资产锁定和搁浅风险。
由此看，绿色重组的典型路径既包括新能源资产注入和专业化整合，也包括煤电与新能源协同、传统园区零碳化改造、交通能源补给网络升级、绿色燃料产业链贯通、循环经济平台整合以及低碳技术成果产业化。交易是表象，资产功能和价值创造逻辑的变化才是实质。
结语：以增量与存量协同推动绿色转型
“十五五”碳达峰行动将进一步强化新增项目碳约束，推动传统产业和存量资产提质升级，加快绿色能源、绿色产业和绿色服务扩容发展，并持续完善标准、核算、市场、科技、金融和生态碳汇支撑体系。
对国央企而言，存量资产绿色重构需要与绿色能源和绿色产业增量扩张同步推进，并由标准、核算、市场、科技、金融和生态碳汇体系共同支撑。未来五年，企业应以增强核心功能、提升核心竞争力为导向，持续优化资产结构，形成更低碳、更安全、更高效、更具成长性的资产组合。
参考资料
国务院：《“十五五”碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号），2026年7月5日；
国家发展改革委：《国家发展改革委有关负责同志就〈“十五五”碳达峰行动方案〉答记者问》，2026年7月9日。
专家解读文章之四：《聚焦重点领域 强化工程支撑 开启“十五五”碳达峰碳中和新征程》，来源：国家发展改革委，2026年7月10日。
来源：嘉伦国咨
